We mogen steeds minder weten van de overheid

 

Roger Vleugels

 

De publieke openbaarheid is op zijn retour. Nederland liep voorop in zijn wetgeving, maar de overheid houdt steeds vaker de la dicht, het archief op slot. Soms is zelfs sprake van regelrechte obstructie.

 

Nederland was een van de eerste landen die een Wet Openbaarheid van Bestuur (WOB) kreeg, een instrument voor iedere burger om overheidsdocumenten op te vragen en openbaar te maken. Maar de praktijk laat erg veel te wensen over. Vergelijkbare openbaarheidsregelingen in de Verenigde Staten, Engeland en de Scandinavische landen, sorteren veel meer effect. Bovendien neemt de openbaarheid van bestuur af, sinds de kabinetten-Balkenende zelfs fors. We mogen een aantal zaken niet meer weten. De openbare verantwoording van publiek handelen, een wezenskenmerk van onze rechtsstaat, komt hiermee in het geding.

 

Er is een aantal trends dat elkaar versterkt. De terugtredende overheid privatiseert en verzelfstandigt steeds meer onderdelen. Daardoor wordt de overheid kleiner en neemt de reikwijdte van de parlementaire en de extra-parlementaire controle via de WOB af. Verder leidt de roep om een krachtiger overheid, vooral na de moord op Fortuyn en sinds de terreurdreiging, tot ferme stoerheid (kijk naar minister De Geus) en tot window dressing met veel schade voor de rechtsstaat (bijvoorbeeld door de ministers Donner en Remkes). Het resultaat is een regenteske bestuursstijl, met minder ruimte voor controle en reconstructie. Het wettelijk kader, de WOB, is weliswaar niet gewijzigd, maar wordt uitgehold door een veel restrictievere en obstructievere toepassing.

 

In het WOB-evaluatierapport van de Universiteit van Tilburg van januari 2004 staat het zo: ,,De geest van de wet en de praktijk van de toepassing ervan liggen in de beleving van zowel overheid als burger verder uit elkaar dan aanvaardbaar is.''

 

Concrete voorbeelden van wat we allemaal niet mogen weten staan in bijgaand kader. Zo blijven de inhoud van het sale en leaseback contract van het Nederlandse elektriciteitsnet geheim: het gaat hier om een via een Amerikaanse u-bocht lopende belastingaftrek van miljarden. Ook de inhoud en omvang van de afstemming van onderzoeksresultaten door onderzoekers met de opdrachtgevende overheden mogen we niet weten: de overheidscensuur in rapporten van instellingen als het Sociaal Cultureel Planbureau, het Centraal Planbureau CPB en het Rijksinstituut voor Volksgezonheid en Milieu is dus niet reconstrueerbaar.

 

In ons land wordt er relatief weinig beroep gedaan op de Wet Openbaarheid Bestuur; zo'n duizend zaken per jaar bij de centrale overheid. Onze overheid pleegt bovengemiddeld veel obstructie en is vrij terughoudend met het verstrekken van informatie. Iedereen kent wel een paar WOB-successen: schoolprestaties, de witte pakken bij de Bijlmerramp, de Ceteco-affaire, de `Beste Els brief' van Bolkestein, Technolease, de ESF-affaire, sterfgevallen in het Eemland ziekenhuis, inzages in BVD/AIVD-dossiers, leugens over de groei van Schiphol, de Victory Boogie Woogie, omvang van de wapenhandel via Nederland, schorsingen in het onderwijs of bij overheden bijklussende journalisten.

 

Maar feit is dat we steeds minder mogen weten. Er zijn drie hoofdproblemen. Inspectierapporten zijn steeds moeilijker te krijgen. In de sectoren politie en justitie is de geheimhouding toegenomen. En bij uitvoering van het openbaarheidsbeleid is sprake van obstructie en opportunisme.

 

Sinds midden jaren negentig van de vorige eeuw zijn in Nederland inspectiegegevens openbaar. Dat was een doorbraak. De jurisprudentie hierover kreeg internationale aandacht en opvolging. Trendsettend waren de door Trouw en Zembla verkregen openbaarheid van onderwijsinspectiegegevens en van gegevens van de gezondheidsinspectie inzake sterfgevallen in het Eemland ziekenhuis.

 

Er volgden veel WOB-verzoeken en openbaarmakingen, niet alleen bij de genoemde inspecties, maar ook bij bijvoorbeeld het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (over slaagcijfers van autorijscholen) of bij de Voedsel- en Warenautoriteit en diens voorgangers de Keuringsdienst van Waren en de Rijksdienst voor Vee en Vlees. Meermaals is de jurisprudentie opgerekt, waardoor die zich ook uitstrekt tot private ondernemingen.

 

Sinds enkele jaren worden dit type gegevens weer massaal geweigerd. Afgelopen december is deze tendens `bekroond' met twee uitspraken van de Raad van State.

 

Trouw kreeg geen toegang tot gegevens over hygine bij slagerijen bij de Voedsel- en Warenautoriteit, en het Algemeen Dagblad niet tot gegevens over ziekenhuisinfecties bij de gezondheidsinspectie terwijl de minister meermaals juist die infecties had genoemd had als voorbeeld van de ruim tachtig soorten zorgdata die openbaar moeten worden. Hiermee is de regenteske bestuursstijl door de onafhankelijke rechter overgenomen. Het tijdsbeeld is verankerd in jurisprudentie.

 

Juridisch draait de afwijzing rond het veronderstelde onevenredige nadeel dat zou optreden voor de slechter presterende partijen bij openbaarmaking van de naakte gegevens. Deze zouden namelijk vertekenen. In de AD-zaak was het argument dat sommige ziekenhuizen gespecialiseerd zijn in ziektes die infectiegevoeliger zijn en daarmee onterecht als slechter uit de bus komen. Dat kan op zich waar zijn, maar midden jaren negentig oordeelden dezelfde rechters en dezelfde Raad van State dat dat geen reden is tot niet-openbaarmaking, aangezien dergelijke casusgebonden aspecten n niet cruciaal zijn n mee openbaar kunnen worden. Nu, tien jaar later, stappen de rechters zonder enige toelichting over hun eigen jurisprudentie heen.

 

Het kan erger. In een zaak over gegevens bij de Voedsel- en Warenautoriteit inzake resten van bestrijdingsmiddelen in vers voedsel werd geweigerd deze te verstrekken, terwijl twee dagen eerder het Verdrag van Arhus in werking was getreden, dat bepaalt dat dit soort informatie betreffende milieubelastende stoffen altijd openbaar is.

 

In Engeland zet de zusterorganisatie van de Voedsel- en Warenautoriteit de gifstoffen in bijvoorbeeld nectarines gespecificeerd per winkelketen op internet. Een van de topics internationaal is het per product, winkelketen, of ziekenhuis openbaar maken van inspectiegegevens, zodat de consumenten op feiten kunnen kiezen. In Nederland gaan inspectiegegevens of achter slot of worden ze verstopt in bewerkte weergaves.

 

Een rol in dit alles speelt het feit dat de overheid een WOBbend persorgaan vaak ziet als een concurrent. Toen Trouw jaarlijks schoolprestaties begon te publiceren, bedacht het ministerie als antwoord hierop een kwaliteitskaart en poogde het enkele keren de datalevering aan Trouw zodanig te vertragen dat de krant niet vr die kaart kon publiceren.

 

Jarenlang waren rijksrechercherapporten openbaar. Logisch, want het gaat hier om de legitimiteit en de integriteit van het gezag. Nodig ook, want keer op keer bleken er zaken rond schietincidenten niet in de haak. Soms bleek via de WOB zelfs dat rijksrechercherapporten valselijk opgemaakt waren.

 

Dit soort rapporten en, breder, alle casusgebonden politie- en justitiedocumenten zijn sinds eind 2001 op slot althans, ze worden sindsdien geweigerd. De basis hiervoor is interpretatie van de Wet bescherming persoonsgegevens door de minister van Justitie, een interpretatie die door het College Bescherming Persoonsgegevens is verworpen. Dus de minister weigert, de waakhond zegt dat het wel mag: tijd voor een proefproces.

 

Hier wreekt zich het gegeven dat de WOB zeer weinig wordt gebruikt, en als het gebeurt is dit vaak amper doortastend. Zo wordt vaak na een afwijzing niet in bezwaar gegaan; in beroep gaan komt nog minder voor, om over hoger beroep maar te zwijgen. De pers is meer dan gemiddeld gericht op agendanieuws met snelle omloopcycli, kent amper researchcapaciteit en verlamt zichzelf met een bovengemiddelde fixatie op snelle primeurs. Belangenbehartigers maken nagenoeg geen gebruik van de mogelijkheden die de WOB biedt, omdat ze vermoeden dat dergelijke zaken het polderen op scherp zullen zetten. Ze laten het bij de (selectie van de) documenten die ze als vanzelf aan de poldertafels ontvangen.

 

Politieke en ambtelijke obstructie vormen de belangrijkste groep problemen. Hierbij gaat het om een heel scala spitsvondigheden, semantische hoogstandjes, botte weigeringen, verdraaiingen, termijnoverschrijdingen en oprekkingen van op zich legitieme weigergronden.

 

Nog geen 10 procent van alle WOB-verzoeken wordt binnen de wettelijke maximumtermijn van 28 dagen beantwoord. De wet kent weliswaar geen effectieve sancties hiertegen, maar een overheid die spreekt over waarden en normen past een ander gedrag. In de jongste wetswijziging is als oplossing een verdubbeling van de maximumtermijn voor ingewikkelde verzoeken bedacht. Bij verder gelijkblijvend beleid zal dit betekenen dat bijna de helft van alle verzoeken beantwoord zal worden n de nieuwe maximumtermijn en dat terwijl bij de invoering van de WOB werd gedacht aan een beantwoordingstermijn van drie dagen. Die traagheid is al een probleem, omdat de WOB beoogt zo veel mogelijk real time controle mogelijk te maken. Ernstiger wordt het omdat in 85 procent van alle zaken bezwaar nodig is omdat het gevraagde niet verstrekt wordt. Een bezwaar kost een kwartaal en leidt in ruim een derde van alle zaken tot alsnog of aanvullend verstrekken.

 

Soms is sprake van rechtstreekse obstructie. Verzoeken raken kwijt. Documenten zijn onvindbaar of worden tijdens de procedure alsnog verwijderd of zelfs vernietigd. De in de WOB genoemde weigergronden worden te hooi en te gras ingezet, met steeds minder motivering. Zeer populair zijn: veiligheid van de staat; onevenredig nadeel; intern beraad; en persoonlijke beleidsopvattingen. Opvallend is dat de rechter de overheid steeds vaker dit type gedrag toestaat.

 

Jaren geleden kon een staatssecretaris of minister nog in de problemen komen als via de WOB bleek dat hij of zij slechts een sturende selectie van adviezen en ander onderliggende stukken bij het beleid betrokken had of aan de Kamer geleverd had. Nu wordt de deur steeds meer op slot gehouden.

 

Elders in de wereld wordt veel informatie geweigerd onder verwijzing naar de terreurdreiging. In de VS zelfs tot in het absurde. Wetenschappelijke tijdschriften krijgen daar regelmatig het verbod om artikelen op internet te plaatsen omdat terroristen er hun voordeel mee zouden kunnen doen.

 

Maar voor het overige zijn de ontwikkelingen in Nederland in strijd met de internationale tendens. Wereldwijd zien we een forse toename van zowel de openbaarheid als het via WOB-stelsels opvragen van informatie. Nederland kent al een jaar of tien bij de centrale overheid rond de duizend verzoeken per jaar. De VS 2,5 miljoen. In Engeland bestaat pas sinds 1 januari van dit jaar een openbaarheidsregeling, maar daar zijn nu al 140.000 verzoeken behandeld, waarvan 60.000 gehonoreerd. Dat is in minder dan een half jaar ongeveer twintig keer zo veel als in 25 jaar Nederlandse WOB.

 

Wat we niet mogen weten de lijst Politieprestatiecontracten inclusief bijlagen en totstandkoming Het miljardenbedrag en de inhoud van het sale en leaseback contract (verkoop en huur) van het Nederlandse elektriciteitsnet door de energiebedrijven Persoonlijke (beleids)opvattingen van ambtenaren Geprivatiseerde en sommige verzelfstandigde overheidsdiensten weigeren toegang tot documenten Ingrepen door de overheden in onderzoeksrapporten alvorens ze verschijnen Overheidscontracten met private bedrijven als Ballast, KPMG of Pink Politie-, justitie- en Rijksrecherchedossiers zowel inhoudelijk als qua onderzoeksmethoden Rechtmatigheidsonderzoeken naar de jaarrekeningen van bijvoorbeeld gemeenten Evaluatierapport van de berging van de Koersk De rol van de Nederlandse regering bij de aanbesteding van de berging van de Koersk Kosten van juridische procedures rond het betwiste eigendom van Malevitsj-schilderijen Rijksrechercherapporten naar schietincidenten waarbij de politie is betrokken Aanbestedingen van bijvoorbeeld de Noord-Zuid-lijn Contract van Amsterdam met Siemens over piepende en scheurende Combinotrams Documenten nodig voor een reconstructie van de verzelfstandiging van het ABP Hygiene in slagerijen Ziekenhuisinfecties en andere kwaliteitsindicatoren in de zorgsector Verpleegtehuizen die onder de maat presteren Gifstoffen in voedsel Berekeningsgrondslagen achter energierekeningen Kwaliteitsgegevens van telecomnetwerken rustend onder de Opta Informatie van organen die doen alsof ze niet onder de overheid vallen, zoals de Ver. van Nederlandse Gemeenten en het Nederlands Politie-Instituut