We dreigen het te vergeten, maar een beetje integer kan niet

Hans van den HeuvelLeo Huberts

Opinie | Zaterdag 19-04-2008 | Sectie: Overig | Pagina: 17 | Hans van den Heuvel; Leo Huberts

Klokkenluiders die worden gemangeld door de overheid, een politieke beweging die niet vertelt waar haar geld vandaan komt, topambtenaren met ongewenste nevenfuncties. Reden genoeg om eens stevig te praten over integriteit binnen het openbaar bestuur. Maar de politieke en bestuurlijke elite blijft veel te stil.

De overheid moet onkreukbaar zijn. In 1992, op het jaarcongres van de Nederlandse burgemeesters, gooide minister van Binnenlandse Zaken Ien Dales de knuppel in het hoenderhoek. Ze klonk zeer beslist: een beetje integer kan niet.

Bestuurders en gemeentesecretarissen keken ervan op. Ze hadden wel gehoord van de ophefmakende publicaties in Dagblad De Limburger over nauwe banden tussen burgemeesters en plaatselijke aannemers die veel verder gingen dan een etentje en een fles wijn. Maar dat de belangenverstrengeling tussen bestuurders en ondernemers zo openlijk aan de kaak werd gesteld hadden ze niet direct verwacht.

Het onderwerp kwam prominent op de politieke en publieke agenda en is er sindsdien niet meer van verdwenen. Talloze beleidsmaatregelen zagen het licht, bij alle lagen van de overheid, ministeries, provincies, gemeenten, waterschappen en politie.

Het integriteitsbeleid is in het algemeen op orde bij de overheid. Er is een hele reeks voorschriften en procedures die de beleidsvoorbereiding, de besluitvorming en de beleidsuitvoering reguleren; daaronder vallen ook regels voor informatiebeveiliging en inkoopprocedures. Verder is er sprake van functiescheiding en functieroulatie, worden kwetsbare functies in kaart gebracht en worden nieuwe medewerkers gescreend. Er zijn regels opgesteld voor het melden van nevenfuncties en nevenactiviteiten en voor dienstreizen, en het internet- en emailgebruik voor privé-doeleinden is aan banden gelegd.

Belangrijk voor die integriteitscultuur is een gedragscode. Elk bestuursorgaan dient over een morele gedragscode te beschikken, en op grond van de sinds 2006 aangescherpte Ambtenarenwet moet elke overheidsorganisatie een ambtseed voor nieuwe ambtenaren hebben ingevoerd.

Ook een ogenschijnlijk onschuldige praktijk als het aannemen van geschenken is aan banden gelegd. Elk bestuursorgaan heeft een regeling die voorschrijft hoe met geschenken moet worden omgegaan - individueel (een etentje, een gouden pen of een bos bloemen) of collectief (kerstpakket of survivaltocht voor de gehele afdeling).

Tenslotte heeft elk zichzelf respecterend overheidsorgaan een of meer vertrouwenspersonen bij wie (klachten over of vermoedens van) integriteitsschendingen kunnen worden gemeld en die volgens een bepaald protocol de melding (laten) onderzoeken en daarna aan de hoogste bestuurders verslag uitbrengen. Het hoeft daarbij niet alleen te gaan om corruptie, fraude of belangenverstrengeling. Alle mogelijke integriteitsschendingen kunnen worden aangekaart, zoals vriendjespolitiek, pesten, seksuele zinspelingen, intimidatie of ongewenste intimiteiten.

Hoe krijg je nu met zon belangrijk idee als integriteit iedereen op één lijn? Een beproefd recept is bestuurders en ambtenaren van gedachten te laten wisselen over allerlei morele dilemmas. Die hoeven niet op hun eigen werkzaamheden betrekking te hebben; het is slechts de bedoeling het geweten te prikkelen, te laten zien wat morele waarden zijn en welke morele keuzen kunnen worden gemaakt.

Omdat moraliteit bij uitstek in het licht van de context, de omstandigheden van tijd en plaats, moet worden ingevuld en beoordeeld, is zon gedachtenwisseling de aangewezen weg om de neuzen in dezelfde richting te krijgen. Integriteit is geen aangeboren eigenschap, het is een kwestie van gewetensvorming. Moraliteit moet niet alleen worden gevormd, maar ook worden onderhouden. Tenslotte staat de eis dat elk overheidsorgaan jaarlijks een verslag over het integriteitsbeleid moet uitbrengen, er garant voor dat het thema binnen en buiten de overheid onder de aandacht blijft.

Tot zover in vogelvlucht het rooskleurige beeld. Hoe pakt dat uit wanneer we dit beleid confronteren met de praktijk van de rijksoverheid?

Nevenfuncties

Onlangs speelde de discussie over de directeur van de belastingdienst en haar nevenfunctie bij een ziekenhuis dat er twijfelachtige belastingpraktijken op nahield. Onverschillig of dom? vroeg NRC Handelsblad zich op 28 maart in een hoofdartikel af.

Naar onze mening kan de conclusie niet anders zijn dan dom en een ernstige (beoordelings)fout. Terwijl er voor de dertigduizend personeelsleden van de Belastingdienst (terecht) alles aan wordt gedaan om de onkreukbaarheid en onafhankelijkheid van de organisatie te waarborgen en het zelfs een belastinginspecteur verboden is penningmeester van een duivensportvereniging te worden, was die maatstaf de directeur blijkbaar niet bekend of werd ze niet toegepast. De hoogste baas heeft voor het gehele personeel een voorbeeldfunctie. Die is niet waargemaakt.

Nog dubieuzer is de reactie van de collegas in de ambtelijke top. De Bestuursraad van het ministerie van Financiën, de ambtelijke top, liet meteen weten dat zij van de beeldvorming nadrukkelijk afstand neemt, want de feiten rechtvaardigen die twijfel over de persoonlijke integriteit in het geheel niet en de berichtgeving is daarom buitengewoon grievend.

Uit deze reactie van de secretaris-generaal, de plaatsvervangend secretaris-generaal en de vier directeuren-generaal van het ministerie blijkt dat de leiding niet meteen snapte waar het bij deze discussie om gaat. Terwijl niemand de persoonlijke integriteit van de directeur betwistte, wordt die ingezet om te verhullen dat wel degelijk sprake was van het schenden van de code, van integriteitsschending in functie. Elke reactie die de zaak probeert te vergoelijken is misplaatst. Een gemiste kans om stante pede helderheid te verschaffen over morele waarden en normen van de dienst.

Ook om het morele besef van medewerkers te ondersteunen zou de reactie er een van scherpte en zorg moeten zijn. Wat had gepast was onmiddellijk terugtreden uit de nevenfunctie, het erkennen van de fout en een afgewogen oordeel of dit feit belangrijk genoegd is om aan de professionele integriteit van de directeur te twijfelen.

Klokkenluiders

Een andere kwestie die twijfel oproept over het integriteitsbesef van Den Haag is de reactie op klokkenluiders zoals Fred Spijkers en Ad Bos (zie kaders). Onlangs steunde een Kamermeerderheid het plan voor een noodfonds om Bos uit zijn caravan te bevrijden en Spijkers ten minste de kans te geven zijn leven op te pakken en voor zijn kinderen te zorgen. De minister die zich graag positioneert als sterke vrouw op dit thema, bleef doof, volgde de ambtenaren en weigerde een regeling. Juristen van de Universiteit van Amsterdam hebben de zaak-Spijkers onderzocht, met als onthutsende conclusie dat overheidsdienaren 23 jaar lang middelen hebben gebruikt om onrecht te begaan; ze waren slecht of zelfs kwaadaardig [...] Ministers, staatssecretarissen en hun ondergeschikten hebben Spijkers het leven en de uitoefening van zijn rechten gedurende 23 jaar onmogelijk gemaakt, omdat hij onrecht aan de kaak stelde. Wat vervolgens stoort is dat er geen enkele reactie van de vele betrokkenen is gevolgd. De ambtelijke en politieke top, inclusief het huidige kabinet, opereert op een moreel laffe manier. Zodra het al te dichtbij komt, is er geen besef van wat integriteit en moreel leiderschap inhouden.

Financiering van politici

Het derde voorbeeld is de financiering van nieuwe politieke bewegingen en de mate waarin we op weg zijn naar een door geld en media gedomineerde (partij)politieke besluitvorming. Nieuwe bewegingen aan het firmament kennen geen leden (Wilders, Verdonk) en houden hun financiers geheim. Of ik nu weet wie meebetaalt of niet, ook dat maakt niet uit, natuurlijk laat ik me niet beïnvloeden, meldt de leider van TON trots. U kent me toch. (zie kader)

Ook hier claimt iemand uit de elite integriteit en vertrouwen zonder verantwoording en transparantie. Zo gaan we een kant op die erg on-Nederlands is. Trots op Nederland kiest voor de veramerikanisering van de politiek, met media-shows, geregisseerde burgerbetrokkenheid en afhankelijkheid van het (grote) geld van projectontwikkelaars en vastgoedhandelaren.

De volgende stap is dat campagnes worden gedomineerd door degenen die de meeste tv-zendtijd kunnen kopen. Veel traditionele partijen (VVD, CDA) opereren ondertussen aarzelend, mede ingegeven door eigenbelang en door gebrek aan een heldere visie op integer politiek bedrijven.

Hoe nu verder? Aan goede bedoelingen en mooie woorden geen gebrek, maar als het er op aan komt gaat het vaak mis. Soms onhandig, dom of naïef, soms ook kwaadaardig, met funeste gevolgen voor mensen. Wat zou dit kabinet kunnen doen voor de integriteit van ons bestuur?

Het eerste en moeilijkste is samen te vatten onder de noemers zelfreflectie en moed. Neem de tijd, denk na over de kern van integer besturen, en toon dan ook de persoonlijke en gezamenlijke morele moed. Een lakmoesproef is de zaak-Spijkers. Geef de affaire aandacht, kom met een standpunt, toon moreel leiderschap, minister-president, minister en staatssecretaris van Defensie!

Een tweede les is volhouden, maar met meer aandacht voor de vraag welke beleidsmaatregelen echt werken. Waarom werkte de gedragscode niet bij de belastingdienst? Of is er alleen een inhaalslag nodig voor de elite? Wanneer overheden beleid hebben gemaakt en daarover verantwoording hebben afgelegd, heeft dat dan iets bewerkstelligd?

Ten derde: geef leiding, maar op hoofdlijnen. Geef het goede voorbeeld en straal uit dat integriteit bij het wezen van het ambt en de functie hoort, maar concentreer je daarbij op wat echt niet deugt. Een fout maken of onconventioneel gedrag is nog geen integriteitsschending: wanneer overheden het roken van een joint op de bank thuis (politie) of het te laat komen op het werk (gemeente) onder ethiek en integriteit gaan scharen, gaat er iets mis. Pas op voor integritisme, wat onwelgevallig is bestempelen tot een kwestie van integriteit.

Bij moreel leiderschap hoort ook het benadrukken van positieve waarden in het openbaar bestuur. Lag tot voor kort in het integriteitsbeleid de nadruk op geboden en verboden, tegenwoordig verschuift de aandacht in de richting van positieve waarden als dienstbaarheid, algemeen belang, doelmatigheid, eerlijkheid, onafhankelijkheid, openheid, rechtmatigheid en toewijding. Dit soort waarden heeft een goede voorbeeldwerking. Uiteindelijk gaat het om good governance, goed besturen.

We moeten een balans weten te vinden tussen de positieve waarden en duidelijke normen, tussen preventief beleid en repressief optreden. De samenleving eist van haar bestuurders dat zij onkreukbaar besturen. Het algemeen belang moet niet alleen voorop staan, het is het enige belang dat telt. Dat is voor sommige bestuurders even wennen, gedrongen als zij worden in het keurslijf van regels en voorschriften. Door meer transparantie is het meer zichtbaar of een bestuurder of ambtenaar zich aan integriteitseisen houdt. De mondige samenleving laat vrijwel direct merken wat zij daarvan vindt. Gelukkig maar, nu onze politieke en bestuurlijke elite er soms gemakshalve het zwijgen toe doet.

De zaak-Spijkers is zonder twijfel het grootste en langstlopende klokkenluidersschandaal van Nederland. Voormalig defensieambtenaar Spijkers onthulde dat de landmacht gebruikmaakte van ondeugdelijke landmijnen van Nederlandse makelij. Het defect had bij ongelukken in 1983 en 1984 in totaal zeven militairen en een ambtenaar het leven gekost. Negen militairen raakten voor hun leven verminkt. De bedrijfsmaatschappelijk werker Spijkers streed voor de rechten van nabestaanden en werd uiteindelijk via een vervalst psychiatrisch rapport door zijn werkgever op een zijspoor gezet. Er volgde een lange strijd voor erkenning en rehabilitatie. In 2002 leek de zaak-Spijkers voor eens en voor altijd gesloten te kunnen worden. De Tweede Kamer dwong de staatssecretaris een overeenkomst te ondertekenen met daarin volledig eerherstel, inclusief koninklijke onderscheiding, een belastingvrij bedrag van 1,6 miljoen euro en rectificatie van onjuiste en voor Spijkers schadelijke passages in overheidsstukken. Tot op heden is Defensie op tal van punten in gebreke gebleven. Spijkers, die zonder inkomen leeft, raakt het geld niet aan zolang het ministerie zich niet volledig aan de gemaakte afspraken houdt. Voor het eerst in de parlementaire geschiedenis wordt een bv ingezet voor de financiering van een politieke beweging. Voor Tweede Kamerlid Rita Verdonk (Trots op Nederland) is de besloten vennootschap Favorita opgericht voor merchandising van Rita-producten, kaartverkoop voor feesten en fondswervingsdieners met Verdonk. Het is de bedoeling dat de winst die Favorita genereert naar Trots op Nederland wordt doorgesluisd. Daardoor kan de afkomst van het geld verborgen blijven. In 1998 trof Ad Bos, voormalig directeur van bouwbedrijf KoopTjuchem, naar eigen zeggen bij zijn voordeur enkele vuilniszakken aan met daarin de schaduwboekhouding van verrekeningen. Bouwbedrijven schoven elkaar geld toe om daarmee inschrijvingen op bouwproject te regelen. In november 2001 deed hij zijn verhaal in het televisieprogramma Zembla, waarin hij meedeelde dat hij ook Justitie van de verboden kartelafspraken op de hoogte had gesteld. In augustus ging de parlementaire enquête naar de bouwfraude van start. Bos was inmiddels ontslagen, liep een beloning voor zijn schaduwboekhouding mis en kwam met zijn vrouw in een camper terecht. De overheid maakte de schade van de jarenlange bouwpraktijken op. Er werden claims tegen bouwondernemingen ingesteld en maatregelen getroffen om aanbestedingen beter te laten verlopen.

Info:  Van den Heuvel is emeritus hoogleraar Beleidswetenschap aan de Vrije Universiteit Amsterdam. Huberts is hoogleraar Bestuurskunde. Beiden zijn verbonden aan de onderzoeksgroep Integriteit van Bestuur van de afdeling Bestuur en Organisatie.
Trefwoord: Openbaar bestuur; Ethiek; Fraude en corruptie
Persoon: Hans van den Heuvel; Leo Huberts