2 /4/2011 Jit Peters

 

Ministers hebben weinig invloed op wetgeving. Ambtenaren maken de dienst uit en worden zelfs machtiger, nu het aantal ministers is ingekrompen

Onze bestuurders mogen wij al niet kiezen. Een overheid die ons ook nog openbaarheid ontzegt, geeft blijk van minachting voor haar burgers

Een van de weinig opzienbarende onthullingen van WikiLeaks over Nederland ging over de lobby van ambtenaren bij de Amerikaanse regering. Topambtenaar Pieter de Gooijer van het ministerie van Buitenlandse Zaken zou de Amerikaanse ambassadeur bij de NAVO hebben gesuggereerd om druk uit te oefenen op minister Bos (Financiën, PvdA), opdat hij akkoord zou gaan met een langer verblijf van onze troepen in Afghanistan.

Dit verontwaardigde een aantal Tweede Kamerleden. Voor hen was de cruciale vraag: deed hij dit op eigen houtje of op instructie van minister Verhagen (CDA), die destijds minister was van Buitenlandse Zaken?

Je zou denken: dan haalt de Tweede Kamer Verhagen, die nu minister met een andere portefeuille is, naar de Kamer en hoort ze ook de ambtenaar. Dat kan niet. Wij kennen de ministeriële verantwoordelijkheid. Die wordt door de meeste staatsrechtdeskundigen zo uitgelegd dat ze een behoorlijke barrière vormt ten opzichte van echte controle. Verhagen verwijst naar zijn opvolger Rosenthal (VVD), die uitleg mag geven. Ambtenaren worden bij ons niet gehoord door de Tweede Kamer. De Tweede Kamer moet dus worden geïnformeerd door een minister die alles uit de tweede hand weet.

Rosenthal stelde dat hij pal achter zijn ambtenaar stond. Minister Hillen (Defensie, CDA) deed hetzelfde met zijn secretaris-generaal Ton Annink, toen bleek dat deze de minister niet had geïnformeerd over bepaalde wantoestanden bij Defensie. De ministeriële verantwoordelijkheid werkt als een scherm, waarachter de ambtenaar zich kan verschuilen.

Indertijd werd gevraagd aan minister De Vries (Binnenlandse Zaken, PvdA) of het niet een goed idee zou zijn als de Tweede Kamer de gelegenheid kreeg om ambtenaren die de talloze overleggen in Brussel bezoeken, te horen over die onderhandelingen. De minister verzette zich fel, met een beroep op de ministeriële verantwoordelijkheid. Al deze ambtenaren, zei hij, bezochten Brussel op instructie van de minister en brachten verslag uit aan hem. Als Kamerleden iets te vragen hadden, moesten ze bij hem zijn. Dit lesje zwijgrecht legde de Kamer het zwijgen op.

In werkelijkheid gaan de meeste ambtenaren zonder instructie naar Brussel. Na afloop van de besprekingen in Brussel brengen ze zelden verslag uit aan de minister. Deze ambtenaren worden daarom 'de verborgen macht' genoemd.

Toen ik zelf als directeur internationaal milieubeleid naar onderhandelingen in Brussel wilde, kostte me dat enige overredingskracht. Die - technische - onderhandelingen waren immers bedoeld voor experts, niet voor managers als ik. Ambtenaren hebben vaak de neiging om iets technisch te noemen. Dat vergroot hun eigen vrijheid. Daarom staat Brussel gelijk aan technocratisch, ondanks de politieke invloed die ervan uitgaat. Via een truc wisten we bij VROM te bewerkstelligen dat instructies werden opgesteld en verslagen gemaakt. Declaraties werden alleen nog uitbetaald als een verslag van de bijeenkomst was opgesteld. Tickets waren alleen verkrijgbaar met inbegrip van een instructie. Dat was het enige wat hielp.

Bij Binnenlandse Zaken trof ik een ambtenaar die al meer dan tien jaar naar een bepaald comité in Brussel ging, zonder instructie of verslag. Op de vraag namens wie hij sprak, antwoordde deze ambtenaar: Namens de minister. In al die jaren had hij nog nooit een minister gesproken.

Journalist Joris Luyendijk concludeerde na een onderzoek van een maand aan het Binnenhof dat lobbyisten veel meer tijd spenderen aan ambtenaren dan aan de politici. Dat zegt iets over de macht van ambtenaren. Wetgeving is vaak een kwestie van onderhandelen met andere departementen en belangengroepen. De invloed van ministers op dit proces is doorgaans gering. Pas wanneer de stukken naar de ministerraad moeten, of naar de Tweede Kamer, krijgen ministers interesse.

Sommige ministers willen wel worden geïnformeerd over mogelijke varianten in wetgeving. Dit lukt niet altijd. Een nota aan een minister, met vier verschillende alternatieven, kwam na twee maanden retour, met als enige opmerking: akkoord. Ja, waarmee? Slechts één van de zes ministers die ik mocht dienen, las een wetsvoorstel en de toelichting. De overigen deden het met hapklare brokken, waarmee zij het debat met de Kamers wel doorkwamen.

Ook het verminderen van het aantal ministers vergroot de invloed van ambtenaren. Onderhandelingen tussen sectorbelangen worden door ministers gedaan als het tussen de ambtenaren vastloopt. Als die sectorbelangen binnen één departement worden ondergebracht, zal de minister verwachten dat de ambtenaren zelf hun geschillen oplossen.

Bij het begin van het kabinet-Paars I kregen wij, als VROM-ambtenaren, de opdracht van minister De Boer (PvdA) om te stoppen met onze stammenstrijd met Economische Zaken. Zij had afgesproken met minister Wijers (D66) dat het nu maar eens afgelopen moest zijn. Na een paar maanden kwam minister de Boer onder vuur te liggen, vanwege de zouteloze compromissen die werden gesloten. Het verbod op ruziemaken werd onmiddellijk ingetrokken.

Ambtenaren hebben een enorme informatievoorsprong op ministers. Die kloof is niet te dichten. Anderzijds klagen ministers over het feit dat ze te veel informatie krijgen. Elk weekend krijgen ze koffers vol met informatie mee naar huis.

Toen een minister eens klaagde dat veel informatie niet op elkaar was afgestemd, zag de ambtelijke leiding daarin geen reden de minister daarvoor te behoeden. Daarop vond de minister zelf iemand die de belangrijkste stukken op elkaar afstemde en haar daarover informeerde. Toen was de boot aan met het hele ambtelijke apparaat. Die ambtenaar kreeg te veel macht. Na het vertrek van de minister werd met deze ambtenaar snel afgerekend. De loyaliteit van ambtenaren jegens het apparaat en hun eigen positie daarin gaat soms verder dan de loyaliteit aan de minister.

Ambtenaren horen volgens de theorie van Max Weber neutraal te zijn, professioneel en onderworpen aan de politici. Achter het schild van Weber heeft de macht van ambtenaren zich kunnen uitbreiden.

In dat Weberiaanse denken is een barst gekomen door de Tweede Wereldoorlog en de perverse loyaliteit aan Hitler. In de Grondwet van de Duitse Bondsrepubliek werd als neutraliteit daarom vastgelegd als beginsel. De Duitse ambtenaar dient nu loyaal te zijn aan de democratische rechtsstaat en dient de burger neutraal te dienen.

Moeten onze ambtenaren niet ook worden opgevoed in een strijdbare houding voor de democratische rechtsstaat? Het opkomen voor onze democratische rechtsstaat dient hun eerste plicht te zijn. Ook bestaat een loyaliteitsplicht naar de burgers en de samenleving. De ambtenaren zijn van de burgers. Pieter de Gooijer mag zich door minister Verhagen niet laten gebruiken als boodschappenjongen. Hij is geen verlengstuk van de minister. Ambtenaren hoeven ook geen verkiezingsspeeches voor de minister te schrijven, maar een weigering komt hun carrière niet altijd ten goede. De loyaliteit van ambtenaren aan hun minister in Nederland wordt door bestuurskundige onderzoekers gekenmerkt als hondsloyaal.

Mijn ervaring bij VROM was anders. Bij veel ambtenaren was de loyaliteit voor het milieu het grootst. Nieuwe ministers werden door ambtenaren naast de milieulat gelegd.

Ambtenaren horen geen eigen politieke agenda te hebben, los van hun minister of het kabinet. Zij dienen onderworpen te blijven aan de politiek. In de praktijk hebben ambtenaren toch meerdere loyaliteiten. Hun positie wordt hierdoor niet gemakkelijker, maar ook de samenleving die zij dienen ziet er niet gemakkelijk uit.

Openbaarheid is mijns inziens de belangrijkste check op ambtelijke macht. Openbaarheid hoort bij democratie. Democratie is meer dan het tellen van stemmen. Als controle-instrument is openbaarheid belangrijker dan het kiesrecht. Het versterkt de verantwoording aan het publiek. Media en burgers kunnen worden ingezet als controleurs van ambtelijke macht.

De overheid weet veel van zijn burgers. Het wordt tijd dat de burgers ook meer te weten komen over hun overheid en dat ze minder afhankelijk worden van klokkenluiders. Behalve de traditionele, representatieve democratie bestaat behoefte aan een waakhondendemocratie. Ministers en ambtenaren houden niet van openbaarheid. Zij zijn gewend aan de beslotenheid van achterkamertjes.

Op het ministerie van Binnenlandse Zaken was een van mijn eerste klussen het uitzoeken of ministers in dienstauto's reden boven de normprijs. Daarover was een verzoek gekomen, met het beroep op de Wet openbaarheid van bestuur (WOB) . Dit was politiek gevoelige stof. De ambtelijke inventarisatie bevredigde de ministers niet, vooral niet die ministers die in een te dure auto reden. De premier bleek de zuinigste minister. Hij had een nieuwe auto meteen afbesteld nadat het WOB-verzoek was ingediend. Uiteindelijk bleek een staatssecretaris in de duurste auto te rijden, ver boven de norm. Hij liet onmiddellijk alle extra accessoires uit zijn auto slopen, opdat hij - met gaten in het dashboard - onder de norm zou komen. De mogelijkheid dat iets in de openbaarheid komt, leidt tot bokkensprongen.

Met de WOB was Nederland in de jaren tachtig een van de voorlopers in openbaarheid. Die positie zijn we kwijt. Den Haag is zich meer zorgen gaan maken over misbruik van het beroep op openbaarheid. De termijnen voor beslissingen over WOB-verzoeken zijn verlengd. Gemeenten proberen verzoeken tot openbaarheid tegen te gaan, door hoge leges. In tegenstelling tot burgers in vele andere landen hebben Nederlandse burgers geen grondwettelijk recht op openbaarheid.

Nederland heeft het Verdrag van Tromsø, tot stand gekomen in het kader van de Raad van Europa, nog niet ondertekend. Openbaarheid zou daarmee worden uitgebreid. Nu worden verzoeken om openbaarheid vaak afgewezen op de grond dat het gaat om informatie ten behoeve van intern beraad of dat het persoonlijke beleidsopvattingen betreft.

Zijn het niet juist de beleidsopvattingen van ambtenaren die interessant zijn om te kennen? Afwijkende opvattingen van ambtenaren doen ertoe. Ze mogen niet het exclusieve bezit blijven van de toevallige politieke ambtsdrager.

De aanbeveling van de commissie-Davids, om op het ministerie van Buitenlandse Zaken een volkerenrechtelijke adviseur te benoemen met directe toegang tot de minister, betekent toch niet dat de Kamer of wij als burgers verstoken blijven van zijn adviezen? Het argument dat ambtenaren dan bang zouden worden om de minister te adviseren, doet wat vreemd aan. Democratie is niet voor bange mensen en zeker niet voor bange ambtenaren.

Een belangrijke voorwaarde voor openbaarheid is de toegankelijkheid van de informatie. In het internettijdperk mag worden verwacht dat de overheid documenten goed registreert en toegankelijk maakt in een databank. Aan de Europese Unie hebben wij die eis wel gesteld. Waarom dan niet aan onszelf? Behalve goede toegankelijkheid van documenten kan een Informatiecommissaris met belangrijke bevoegdheden goede diensten verrichten voor overheden. Diverse andere landen kennen zo'n instituut.

Openheid van bestuur is een noodzaak voor een levende democratie. Het is een effectieve check van het bestuur en dus van de macht van ambtenaren. Dat mag wel iets kosten. Een bestuur dat openheid vreest, mag zich niet democratisch noemen.

Wij mogen al niet onze bestuurders kiezen. Een overheid die ons ook nog openheid ontzegt, geeft blijk van minachting voor haar burgers.

Ambtenaren horen geen politieke agenda te hebben, los van hun minister of het kabinet Uiteindelijk zou de staatssecretaris met gaten in het dashboard onder de norm komen