Bescherming milieu gebaat met minder regels

11 februari 1995
HENK REMMERSWAAL VOLKSKRANT

Een herziening van het milieubeleid is dringend gewenst, wil het draagvlak in de samenleving niet geheel verdwijnen, betoogt Henk Remmerswaal. Naarmate er meer regels worden uitgevaardigd, komt er van de uitvoering steeds minder terecht. Nu reeds is het einde zoek en de gekte nabij

(foto)

FOTO JOEP LENNARTS - DE VOLKSKRANT

ER tekent zich in de samenleving langzaam maar zeker een 'milieumoeheid' af. Deze moeheid houdt direct verband met de alom aanwezige overheid. Deze verliest door haar immer belerende en regulerende vinger steeds meer aan overtuigingskracht.

Vanaf de jaren zeventig zijn op de golven van een toenemend milieubewustzijn een groot aantal milieuwetten aangespoeld. Het ging daarbij aanvankelijk om wetten die regels stelden op één bepaald terrein (water, bodem, lucht, geluid). Later groeide het besef dat deze wetten elkaar onderling overlapten of elkaar zelfs tegenspraken. 'Niet sectoraal, maar integraal' werd vanaf de jaren negentig het parool.

Die gedachte wordt belichaamd in het jongste geesteskind van het ministerie van VROM: de Wet Milieubeheer. Deze zogenoemde kaderwet, die door uitvoeringsbesluiten nader moet worden ingevuld, kan door haar veelomvattende karakter gerust De Milieuwet van Nederland worden genoemd.

Ik beperk mij hier verder tot het onderdeel waar de lagere overheden het meest mee te maken hebben: het vergunningstelsel. Er is niet alleen voor heel veel activiteiten een vergunning nodig, in die vergunningen moet ook heel veel worden geregeld.

Waar 'milieu' in mijn jeugd nog een zekere overzichtelijkheid bezat, is het milieubegrip heden ten dage onder invloed van wetten, besluiten, richtlijnen en rechtspraak verworden tot een bonte verzameling van verschijnselen. 'Milieu' varieert tegenwoordig van de giftige dioxines uit de schoorsteen van de afvalverbrandingsinstallatie tot de voor sommigen hinderlijke klanken uit de transistorradio van de jeugdige badgast. Voor alle duidelijkheid: van overdrijving is hier, juridisch gezien, geen sprake.

Vooral de milieubeweging heeft altijd geijverd voor grotere betrokkenheid en inspraakmogelijkheden van de burger bij vergunningverlening en handhaving daarvan. Inmiddels mag je concluderen dat ze wat dat betreft op haar wenken is bediend. Met de recente Algemene wet bestuursrecht is namelijk ook het milieu-procesrecht grondig herzien en uitgebreid.

Een en ander levert het beeld op van een (milieu)overheid die a) zich bij al haar doen en laten gebonden weet aan inspraak-, bezwaren- en beroepsprocedures en b) in veel gevallen meer bezig is met het beslechten van burenruzies dan met behartiging van het milieubelang. De uitdijing van het milieu(rechts-)

begrip te zamen met die van het procesrecht heeft ervoor gezorgd dat de overheid bij vergunningverlening en -handhaving steeds meer burgers op haar weg vindt die via de inspraakkanalen aandacht vragen voor hun belangen.


Dat het overheidshandelen aan regels gebonden moet zijn, lijdt geen twijfel. Dat vele burgers zich oprechte en terechte zorgen maken over de kwaliteit van hun woonomgeving, evenmin. Maar dat daarvoor de overheid steeds als regelende albedil moet opdraven, is - behalve op zichzelf al ongewenst - zo langzamerhand een luxe die we ons niet meer kunnen veroorloven.

De noodgedwongen (want wettelijk voorgeschreven) aandacht die er nu, althans naar vermogen, aan wordt besteed, betekent een te grote bureaucratische belasting, levert te weinig milieurendement op en gaat ten koste van echte milieubescherming.

DAAR komt bij dat hier veelal sprake is van een ogenschijnlijke inspraakverruiming. Op menig deelterrein van het milieurecht zijn de regels in de praktijk immers uitgekristalliseerd tot tamelijk gestandaardiseerde, ook door de rechter gesanctioneerde normen, waartegen een bezwaar van omwonenden weinig kans van slagen heeft. Anderzijds wekt diezelfde rechter nogal eens de indruk zich ook geen raad te weten met de stortvloed van regelgeving. Niet zelden levert dat een vernietiging wegens een vormfout op, waarna de vergunningprocedure weer van voren af aan kan beginnen.

Dat de wetgevende ambities te hoog zijn gegrepen voor de gemeentelijke en provinciale milieudiensten, moge hopelijk uit het voorgaande blijken. Zonder me op empirisch onderzoek te baseren, meen ik te weten hoe in den lande met deze bovenmatige werkdruk wordt omgegaan. Al of niet onder het mom van 'prioritering' worden wettelijke taken selectief, niet of voorlopig niet uitgevoerd.

Aldus bezien lijkt er nog weinig aan de hand. Wetten zijn nu eenmaal ontstaan uit goede bedoelingen en generalisaties en laten als zodanig weinig ruimte voor keuzes of voor maatwerk in het individuele geval. 'Pragmatische' wetsuitvoering of 'handelen in de geest (in plaats van naar de letter) van de wet', heet het dan.

Anders wordt het wanneer wetten vanwege hun structurele veelheid, complexiteit en onuitvoerbaarheid, welhaast nopen tot het bewust aftasten of zelfs overschrijden van hun grenzen.

Dit verschijnsel van ambtelijke en bestuurlijke 'ongehoorzaamheid' doet zich in toenemende mate voor. Deze praktijk, die natuurlijk op termijn evenmin bevorderlijk is voor het maatschappelijk draagvlak, wordt nog versterkt door landelijke afspraken over wat men noemt het bereiken van een 'adequaat niveau van vergunningverlening en -handhaving'.

In ruil voor grote sommen geld hebben gemeenten en provincies zich ertoe verplicht alle onder hun bevoegdheid vallende bedrijven voor een bepaalde datum van een degelijke en regelmatig te controleren milieuvergunning te voorzien. Mijn pessimisme over het welslagen van deze mission impossible wordt vooralsnog bewaarheid: de gesprekken met de geldgever en haar controleurs gaan thans over uitstel van de (al overschreden) datum, herwaardering van het bedrijvenbestand en herdefiniëring van het begrip 'adequaat'. Intussen moet de vergunningentrein blijven rijden, waarbij de prioriteiten meer dan eens lijken te zijn ingegeven door cijferfetisjisme; van 'milieu' is dan allang geen sprake meer. De parallel met de sociale zekerheid dringt zich hier op.

Dit pleidooi voor een vergaande regelsanering houd ik vanuit mijn ervaringen in de uitvoeringspraktijk. Gelukkig zijn er ook in de politiek signalen waar te nemen die pleiten voor enige relativering van het milieubelang en vermindering van de milieumonomanie.

Gevoegd bij de in mensen van nature aanwezige allergie voor geboden en verboden, betekent dit dat je je als overheid donders goed moet bezinnen aleer je tot wetgeving besluit. Die bezinning ontbreekt: een visie over wat we nu op milieugebied echt belangrijk vinden en waarop we zo nodig ook het meest vergaande instrument tot gedragsverandering, te weten regelgeving willen inzetten, zie ik niet. Op een zodanige visie gebaseerde keuzes zijn bijgevolg ook afwezig.

Ik put enige hoop uit een bericht in de Volkskrant van 20 december over de dereguleringsplannen van de ministers Wijers en Sorgdrager. We kunnen, zo lees ik daarin, 'versoepelingen tegemoet zien in de vergunningenprocedures die met het milieu te maken hebben'. Voorlopig heb ik echter in mijn werk nog te maken met regels waarin een veel te hoge pretentie ten aanzien van de maakbaarheid van samenleving doorklinkt.

Daarbij komt dat de ambtelijke regelgevers van het rijk op hun beurt weer de hete adem van Europese regelneven in hun nek voelen, zoals onlangs bleek op een studiedag die was gewijd aan de eerste ervaringen met de Wet milieubeheer.

De eerlijkheid gebiedt te zeggen dat ook de lagere overheden er wat van kunnen. Zo werd mij onlangs uit een gemeentelijke huis-aan-huis-folder duidelijk dat de op zichzelf goede gedachte van gescheiden huisvuilinzameling mede vorm wordt gegeven door de bijdrage van 'het milieuhandhavingsteam'.

Langzaam drong het bij lezing tot mij door dat ik mij bij het deponeren van mijn afval in de verkeerde bak, blootstel aan het risico van een boete. Hetgeen de auteur er trouwens niet van weerhield te appelleren aan mijn milieubesef en verantwoordelijkheidsgevoel: misstanden gelieve ik te melden aan het handhavingsteam. Kan het nog Orwelliaanser?

IK roep de verantwoordelijke politici en regelgevers op rechtsomkeert te maken op de ingeslagen weg, die, bezaaid als hij is met te hoog ingezette doelstellingen, uiteindelijk zal leiden tot een situatie waarin het milieu definitief van de politieke agenda zal worden afgevoerd. Nu reeds is het einde zoek en de gekte nabij.

Henk Remmerswaal is senior-medewerker vergunningen bij de milieudienst van de provincie Gelderland.